ถอดรหัสโครงการ ๕๐๐ ตำบล : ถอดกระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ

๑๑ มีนาคม ๒๕๕๗

ย้อนไปเมื่อตุลาคม ๒๕๕๕ สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ได้พัฒนาความร่วมมือกับสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) เพื่อดำเนิน “โครงการ ๕๐๐ ตำบล” หรือในชื่อเต็มๆว่า “โครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพโดยให้เกิดผลเป็นรูปธรรมในชุมชนท้องถิ่น โดยใช้เครื่องมือภายใต้พระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ”

ผ่านมาวันนี้กว่า ๑ ปี ทำให้เมื่อวันที่ ๗ มีนาคม ๒๕๕๗ ทาง สช. จึงได้จัดให้มีเวทีแลกเปลี่ยนการทำงานในแต่ละภูมิภาคขึ้นมา โดยมีทีมงาน “นักถอดบทเรียน” จาก ๔ ภาค ราว ๖๐ คน เข้าร่วม พร้อมทั้งนำเสนอแผนการทำงานในระยะต่อไป

หลายคนคงสงสัยโครงการ ๕๐๐ ตำบล คืออะไร

แนวความคิดสำคัญที่ถือเป็นฐานของโครงการ คือ ที่ผ่านมามีตำบลไม่น้อยที่มีการขับเคลื่อนกระบวนการ “นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” อันเป็น ๑ ใน ๕ ของกฎบัตรการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ “กฎบัตรออตตาวา” ที่ประเทศต่าง ๆ ได้มีความเห็นร่วมกันในการประชุมที่เมืองออตตาวา ประเทศแคนาดา เมื่อปี ๒๕๒๙

โดย “นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” หรือ “นโยบายสาธารณะที่ดี” (Healthy Public Policy) นี้องค์การอนามัยโลกได้ให้อธิบายไว้ว่าเป็น

“นโยบายสาธารณะที่แสดงความห่วงใยอย่างชัดเจนในเรื่องสุขภาพ พร้อมที่จะรับผิดชอบต่อผลกระทบทางสุขภาพที่อาจเกิดขึ้นจากนโยบายนั้น ขณะเดียวกันก็เป็นนโยบายที่มุ่งสร้างเสริมสิ่งแวดล้อม ทั้งทางสังคมและกายภาพที่เอื้อต่อการมีชีวิตที่มีสุขภาพดี และมุ่งให้ประชาชนมีทางเลือกและสามารถเข้าถึงทางเลือก ที่ก่อให้เกิดสุขภาพดีได้”

เครื่องมือตามกระบวนการ “นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” ที่นำมาใช้กันมีนานาชนิด ไม่ว่าจะเป็น ๓ เครื่องมือตามพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๗ อันได้แก่ สมัชชาสุขภาพ ธรรมนูญสุขภาพระดับพื้นที่ และการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพหรือเอชไอเอ

นอกจากนั้นยังมีเครื่องมืออื่น ๆ อีกหลายชิ้น อาทิ แผนแม่บทชุมชน แผนที่ทางเดินยุทธศาสตร์ เป็นต้น

สสส. กับ สช. จึงเห็นตรงกันว่า น่าจะมีการลงไปศึกษา เรียนรู้และถอดบทเรียนกระบวนการ “นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” รูปแบบต่าง ๆ ที่แต่ละตำบลต่าง ๆ ทั่วประเทศทำกันอยู่ในปัจจุบัน เพื่อยกระดับงานในตำบลที่เป็นเป้าหมาย และใช้บทเรียนสำหรับการขยายผลไปยังตำบลอื่น ๆ ต่อไป

โครงการนี้มีระยะเวลา ๒ ปี โดยมีวัตถุประสงค์เฉพาะ ๕ ประการ คือ

ประการที่ ๑ สร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานและองค์กรที่มีบทบาทในการพัฒนาความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นให้เข้ามาร่วมกันหนุนเสริมอย่างบูรณาการ ให้ชุมชนท้องถิ่นมีการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพให้เกิดผลเป็นรูปธรรม

ประการที่ ๒ สร้างความร่วมมือระหว่างท้องที่ ท้องถิ่น ชุมชน และหน่วยงานอื่นๆ ในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพในแต่ละตำบล

ประการที่ ๓ พัฒนาระบบและกลไกของท้องที่ ท้องถิ่น ชุมชน และหน่วยงานอื่นๆ ในการติดตามและรายงานผลการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ

ประการที่ ๔ พัฒนาศักยภาพของท้องที่ ท้องถิ่น ชุมชน และหน่วยงานอื่นๆ ในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ

ประการที่ ๕ พัฒนาระบบการสื่อสารแบบเครือข่ายเพื่อการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพให้เป็นรูปธรรมในชุมชนท้องถิ่น

ยุทธศาสตร์หลัก ที่นำมาใช้คือ “การแลกเปลี่ยนเรียนรู้” โดยมียุทธศาสตร์รอง ๓ ยุทธศาสตร์ คือ การสร้างความเป็นเจ้าของ (Ownership) การแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกันด้วยการปฏิบัติ (Interactive Learning through Action) และการสื่อสารสังคมแบบเครือข่าย (Networking Social Communication)

โครงการวางเป้าหมายรวม ๕๐๐ ตำบล โดยแบ่งเป้าหมายปีละ ๒๕๐ ตำบล

สำหรับการดำเนินการในปี ๒๕๕๗ ได้วางเป้าหมายกระจายไปตามภาคต่าง ๆ ดังนี้

ภาคกลาง มีเป้าหมายรวม ๖๐ ตำบล อยู่ที่จังหวัดนครปฐม ๑๐ ตำบล ราชบุรี ๑๐ ตำบล ฉะเชิงเทรา ๒๐ ตำบล และจันทบุรี ๒๐ ตำบล โดยมีมหาวิทยาลัยมหิดล วิทยาลัยพยาบาลพระปกเกล้า จันทบุรี และมหาวิทยาลัยราชภัฎราชนครินทร์ เป็นหน่วยงานสนับสนุนทางวิชาการ

ภาคใต้ มีเป้าหมายรวม ๖๐ ตำบล อยู่ที่จังหวัดปัตตานี ๑๕ ตำบล สงขลา ๑๖ ตำบล สตูล ๑๔ ตำบล และตรัง ๑๕ ตำบล โดยมีวิทยาลัยพยาบาลบรมราชชนนี ตรัง วิทยาลัยการสาธารณสุขสิรินธร ตรัง มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต ศูนย์ตรัง และมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี เป็นหน่วยงานสนับสนุนทางวิชาการ

ภาคเหนือ มีเป้าหมายรวม ๖๐ ตำบล อยู่ที่จังหวัดเชียงใหม่ ๒๐ ตำบล เชียงราย ๑๒ ตำบล ลำปาง ๑๒ ตำบล ลำพูน ๘ ตำบล และพะเยา ๘ ตำบล โดยมีมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง สมาคมส่งเสริมการพัฒนาสตรีและเยาวชน ลำปาง มหาวิทยาลัยพะเยา เป็นหน่วยงานสนับสนุนทางวิชาการ

ภาคอีสาน มีเป้าหมายรวม ๗๐ ตำบล อยู่ที่จังหวัดอำนาจเจริญ ๒๐ ตำบล อุบลราชธานี ๒๐ ตำบล ยโสธร ๑๐ ตำบล และศรีสะเกษ ๒๐ ตำบล โดยมีมูลนิธิประชาสังคมจังหวัดอุบลราชธานี มหาวิทยาลัยราชภัฏอุบลราชธานี วิทยาลัยการสาธารณสุขสิรินธร อุบลราชธานี โครงการจัดตั้งมหาวิทยาลัยมหิดลจังหวัดอำนาจเจริญ และมหาวิทยาลัยราชภัฏศรีสะเกษ เป็นหน่วยงานสนับสนุนทางวิชาการ

ทั้งนี้ในการดำเนินงานที่ผ่านมาได้มีการประชุมปรึกษาหารือกันทั้งในระดับพื้นที่ ระหว่างพื้นที่ภายในแต่ละภาค และการประชุมร่วมระหว่างภาคต่าง ๆ มาเป็นระยะ และการประชุมในวันที่ ๗ มีนาคม ๒๕๕๗ ณ โรงแรมอมารีแอร์พอร์ต ดอนเมือง กรุงเทพฯ ก็เป็นอีกวาระหนึ่ง

มีข้อคิดเห็นที่น่าสนใจจากเวทีที่ “นพ.อำพล จินดาวัฒนะ” เลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ได้กล่าวไว้ และชี้ชวนให้เห็นว่า “ทำอย่างไรไม่ให้โครงการนี้เป็นแค่การถอดบทเรียนกิจกรรม แต่ต้องคือการถอดบทเรียนกระบวนการนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ”

ผมคิดว่าคำพูดนี้มีความน่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะเมื่อย้อนกลับที่ไปชื่อโครงการ คือ “โครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพโดยให้เกิดผลเป็นรูปธรรมในชุมชนท้องถิ่น โดยใช้เครื่องมือภายใต้พระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ” จึงเห็นได้ชัดว่าการถอดบทเรียนนี้ ก็คือการถอดบทเรียนกระบวนการ “นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” ที่ปรากฏอยู่ในชื่อโครงการนี้นั่นเอง

ซึ่งหากเราย้อนกลับไปที่ “วงจรของนโยบายสาธารณะ" ที่ประกอบด้วย ๕ ขั้นตอน คือ
ขั้นที่ ๑ การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ
ขั้นที่ ๒ การกำหนดทางเลือกเชิงนโยบาย
ขั้นที่ ๓ การตัดสินใจเชิงนโยบาย
ขั้นที่ ๔ การแปลงนโยบายไปสู่ปฏิบัติ
ขั้นที่ ๕ การติดตาม ประเมินผลและการทบทวนนโยบาย

ก็หมายความว่าสิ่งที่เป็นที่ต้องการเรียนรู้จากโครงการนี้นั่นก็คือ “บทเรียนในการดำเนินงานตามกระบวนการนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ ว่าในแต่ละขั้นตอนมีการดำเนินการอย่างไร โดยมุ่งเน้นไปที่การสร้างการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนต่าง ๆในพื้นที่” เป็นสำคัญ

ผมลองตั้งประเด็นย่อยในแต่ละขั้นตอนของ “วงจรนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” เพื่อเป็นตัวอย่างในการถอดบทเรียน ดังนี้

ขั้นก่อตัวของนโยบายสาธารณะ เช่น
 ประเด็นนโยบายสาธารณะเกิดขึ้นได้อย่างไร มีที่มาที่ไปอย่างไร
 ภาคส่วนต่าง ๆ มีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด
 มีข้อมูลวิชาการสนับสนุนมากน้อยเพียงใด
 มีคณะทำงานหรือไม่ อย่างไร มาได้อย่างไร
ขั้นการกำหนดทางเลือกเชิงนโยบายสาธารณะ เช่น  เมื่อได้ประเด็นนโยบายสาธารณะมาแล้ว มีกระบวนการทำงานอย่างไร  ภาคส่วนต่าง ๆ มีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด  มีคณะทำงานหรือไม่ อย่างไร มาได้อย่างไร  มีข้อมูลวิชาการสนับสนุนมากน้อยเพียงใด  มีการวิเคราะห์ทางเลือกที่หลากหลายหรือไม่อย่างไร
ขั้นการตัดสินใจเชิงนโยบายสาธารณะ เช่น
 มีกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายสาธารณะอย่างไร
 ภาคส่วนต่าง ๆ มีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด
 มีการเชื่อมโยงกับท้องถิ่นอย่างไร
 มีการถกแถลงแสดงเหตุผลเพื่อร่วมกันตัดสินใจเลือกทางเลือกที่ดีที่สุดอย่างไร

ขั้นการแปลงนโยบายสาธารณะไปสู่ปฏิบัติ เช่น
 มีกระบวนการทำงานอย่างไร มีระบบการวางแผน การจัดสรรงบประมาณ การกำหนดผู้รับผิดชอบอย่างไร
 ใครเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องบ้าง เข้ามาได้อย่างไร
 มีการสร้างการมีส่วนร่วมในการทำงานอย่างไร

ขั้นการติดตาม ประเมินผลและการทบทวนนโยบาย เช่น
 มีกระบวนการทำงานอย่างไร มีระบบการติดตาม กำกับ และรายงานผลอย่างไร
 มีการสร้างการมีส่วนร่วมในการทำงานอย่างไร
 มีกระบวนการทบทวนนโยบายสาธารณะอย่างไร

อย่างไรก็ตามนอกเหนือจากการถอดบทเรียนตาม “วงจรนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ” ทั้ง ๕ ขั้นตอนข้างต้นแล้ว สิ่งสำคัญที่ควรคำนึงถึงและมีคุณค่าต่อการทำงานต่อไปภายภาคหน้าด้วยที่ควรศึกษาและบันทึกไว้ด้วย นั่นก็คือ “บทเรียนในมิติทางใจ” อาทิ
• สิ่งที่เป็นความภาคภูมิในในชุมชนคืออะไร
 กุญแจความสำเร็จของการทำงานคืออะไร
 ข้อที่พึงสังเกต หรือพึงระวังในการทำงานคืออะไร
 อยากจะบอกอะไรให้พื้นที่อื่นทราบบ้าง
 บทเรียนที่ได้รับ และสิ่งที่ได้เรียนรู้
เป็นต้น

“ศ.นพ.ประเวศ วะสี” เคยกล่าวไว้นานแล้วว่า “ตำบลเป็นฐานของเจดีย์ หากฐานแข็งแรง ย่อมทำให้ตัวองค์และยอดเจดีย์จะเข้มแข็งตามไปด้วย” นับเป็นคำกล่าวที่ท้าทายต่อนักพัฒนาเป็นอย่างยิ่ง เพราะต้องบอกว่ามีตำบลมากมายที่มีความเข้มแข็งจนกลายเป็น “ตำบลที่สามารถจัดการกันเองได้” และมีหลายตำบลที่มีกระบวนการขับเคลื่อนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพที่เข้มแข็ง ซึ่งท้าทายต่อการเรียนรู้ของนักพัฒนายิ่งนัก

ฉะนั้นโครงการนี้จึงมีเป้าหมายเพื่อนำบทเรียนที่ยิ่งใหญ่เหล่านั้นมา “แลกเปลี่ยนเรียนรู้” ร่วมกัน อันจะนำพาไปการขยายวงของเรื่องราวดี ๆ ให้กว้างขวางขึ้น และทำให้ “เจดีย์ที่ชื่อประเทศไทย” เป็นเจดีย์ที่แข็งแกร่งด้วย “ฐานเจดีย์” ที่สร้างขึ้นมาอย่างมั่นคงนั้นเอง