๘ มกราคม ๒๕๕๗
ถ้าใครติดตามข่าวตามหน้าโทรทัศน์หรือหนังสือพิมพ์ในช่วงนี้ก็จะพบว่า มีชาวนาจำนวนไม่น้อยที่เข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวและยังไม่ได้รับเงินจากทางรัฐบาลมากว่า ๕-๖ เดือนแล้ว รวมกว่า ๑ แสนล้านบาท หรือที่ผ่านมา มีการเสนอข่าวการออกมาต่อต้านโครงการบริหารจัดการน้ำ ๓.๕ แสนล้านบาท จากชาวบ้านในพื้นที่ต่าง ๆ จำนวนมาก
สถานการณ์ที่เกิดขึ้นนี้เอง จึงเป็นคำถามสำคัญว่า “เพราะอะไรจึงเกิดเหตุการณ์ดังกล่าวขึ้น”
ผมอดนึกถึงตัวอย่างหนึ่งขึ้นมาไม่ได้ ณ ตำบลชอนสมบูรณ์ อำเภอหนองม่วง จังหวัดลพบุรี พระครูใบฎีกาทรงพล ชยนันโท เจ้าอาวาสวัดศรีรัตนศาสดาราม ได้เฝ้ามองความเปลี่ยนแปลงของคนในตำบล และเห็นปัญหาหนึ่งที่สำคัญ คือ “วัยรุ่นตั้งครรภ์ก่อนวัยอันควร”
พระคุณเจ้าจึงได้ชักชวนคนในตำบล ทั้งตัวเด็ก ผู้ปกครอง ครู วัด หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งสถานีอนามัย ตำรวจ อบต. กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ มาประชุมปรึกษาหารือกันถึงต้นเหตุหรือรากของปัญหาดังกล่าว เพื่อร่วมกันคิดหาทางแก้ไข จนออกมาเป็น “ยุทธศาสตร์ไข่แดง” แล้วแบ่งบทบาทให้แต่ละคนไปทำงานตามยุทธศาสตร์นั้น ๆ จนในที่สุดปัญหา “ท้องไม่พร้อม” ในตำบลชอนสมบูรณ์ มีแนวโน้มลดลงอย่างเห็นได้ชัด
นี้คือตัวอย่างของคำว่า “นโยบายสาธารณะ” ที่ต่างก็มีเป้าหมายเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นเหมือนกัน แต่ผลที่ออกมาทำไมมันช่างแตกต่างกันอย่างมาก
หลายคนอาจมีคำถาม แล้ว “นโยบายสาธารณะ” คืออะไร
คำตอบที่มักท่องจำตาม ๆ กันมาจากนักวิชาการในรั้วสถาบันการศึกษา ก็จะออกมาก็ไปในทำนองที่ว่า
(๑) สิ่งใดก็ตามที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ
(๒) กิจกรรมที่รัฐกระทำเกี่ยวกับเรื่องใดเรื่องหนึ่ง โดยเจตนาเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคม เช่น ความยากจน การผูกขาด เป็นต้น
(๓) กิจกรรมที่เป็นการตัดสินใจเลือกที่จะกระทำของรัฐบาลต้องคำนึงถึงคุณค่าของสังคม เป็นเกณฑ์โดยมุ่งที่จะตอบสนองความต้องการของประชาชนเป็นหลัก
ซึ่งถ้าวิเคราะห์ลงไปจะพบว่า นโยบายสาธารณะตามแนวทางนี้จะยึดมั่นว่าต้องเป็น “คำประกาศของรัฐ” เป็นหลัก ซึ่งที่ผ่านมากระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะแบบนี้ ยังมีจุดอ่อนมิใช่น้อย มีนักวิชาการได้สรุปจุดอ่อนของนโยบายสาธารณะในสังคมไทย ไว้อย่างชัดเจนว่า
(๑) ประชาชนเข้าไม่ถึงกระบวนการนโยบายสาธารณะ เรื่องนี้กลายเป็นเรื่องเฉพาะของฝ่ายการเมือง ฝ่ายรัฐบาล และฝ่ายราชการไปเสียส่วนใหญ่ ประชาชนอาจได้เข้าร่วมบ้างให้ดูพอเป็นพิธีเท่านั้น แม้ว่ารัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้เขียนไว้ในมาตรา ๘๗ (๑) ว่า “รัฐต้องส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น” แต่ในทางปฏิบัติก็ยังไม่ค่อยเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดังกล่าวนัก
(๒) ให้ความสำคัญของคุณค่าและมิติต่าง ๆ อย่างไม่สมดุล โดยนโยบายสาธารณะส่วนใหญ่ มุ่งไปที่เรื่องของเศรษฐกิจเป็นสำคัญเสมอ และการให้โอกาสแก่คนบางกลุ่ม ในขณะที่คนส่วนใหญ่เสียโอกาสและเสียเปรียบ เช่น นโยบายสาธารณะในการพัฒนาเส้นทางคมนาคมขนส่ง ที่มุ่งที่การขยายตัวทางเศรษฐกิจและความสะดวกสบายของคนที่มีโอกาสใช้รถใช้ถนนมากกว่า ส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของคนในชุมชน และกระทบต่อสุขภาพของมหาชน เป็นต้น
(๓) การสร้างนโยบายสาธารณะ ขาดข้อมูลหลักฐานทางวิชาการที่มีน้ำหนักเพียงพอ สร้างนโยบายขึ้นจากผลประโยชน์ของคนบางกลุ่มบางหมู่ ขาดการคำนึงถึงผลกระทบที่รอบด้านอย่างเพียงพอ
(๔) ขาดกระบวนการประเมินผลกระทบและการกำหนดทางเลือกที่หลากหลาย เมื่อกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะและลงมือดำเนินการไปแล้ว ไม่มีกลไกวิธีการในการประเมินผลกระทบด้านต่าง ๆ และขาดการคิดทางเลือกที่หลากหลาย ที่สำคัญ คือ ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมเลือกทางเลือกเหล่านั้นเลย
(๕) ขาดระบบการติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผลนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นและได้ลงมือดำเนิน การไปแล้ว ผลกระทบที่เกิดจากนโยบายสาธารณะต่างๆ จึงสะสมพอกพูน เป็นปัญหารุนแรงและเรื้อรังไม่ได้รับการแก้ไข หรือปรับเปลี่ยนนโยบายเท่าที่ควร
จากจุดอ่อนที่กล่าวมา จึงมีนักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่งได้ชี้ให้เห็นว่าในแต่ละสังคมก็มีการพัฒนา "นโยบายสาธารณะ” เกิดขึ้นอยู่แล้วตลอดเวลา จากภาคประชาชน ภาคเอกชน ชุมชน และสังคมด้วยกันเอง
“นโยบายสาธารณะ” ในความหมายนี้ มิใช่นโยบายที่เขียนเป็นลายลักษณ์อักษรที่กำหนดมาจากรัฐบาลหรือราชการเพียงเท่านั้น แต่คือ “ทิศทางหรือแนวทางที่สังคมโดยรวมเห็นว่าหรือเชื่อว่า ควรจะดำเนินการไปในทิศทางนั้น”
หัวใจสำคัญของนโยบายสาธารณะแบบนี้ จึงไม่ได้อยู่ที่คำประกาศหรือข้อเขียนที่ออกมาเป็นลายลักษณ์อักษรหรือเป็นทางการ แต่อยู่ที่ “กระบวนการ” ของการดำเนินการให้ได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะมากกว่า
จากตัวอย่างของพระครูใบฎีกาทรงพล ชยนันโท ที่ผมยกมาข้างต้น จึงเห็นได้ชัดว่า กระบวนการสร้างนโยบายสาธารณะที่ดี ต้องเกิดจากการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในสังคม เข้ามาทำงานร่วมกัน ร่วมแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้ต่าง ๆ ร่วมกำหนดทิศทางแนวทางของนโยบายสาธารณะ ร่วมดำเนินการตามนโยบายเหล่านั้น ร่วมติดตามผลและร่วมทบทวนนโยบายสาธารณะเพื่อปรับปรุงแก้ไขและพัฒนาต่อเนื่อง
นโยบายสาธารณะลักษณะนี้จึงเป็น “นโยบายสาธารณะที่มีชีวิต” คือ ผู้คนในสังคมเข้าร่วมมาก มีการพัฒนานโยบายอย่างต่อเนื่อง และทุกฝ่ายในสังคมรู้สึกว่าเป็นเจ้าของนโยบายสาธารณะร่วมกัน
สอดคล้องกับที่ ศ.นพ.ประเวศ วะสี ได้บอกไว้นานแล้วว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะที่ดี ควรประกอบด้วยกุศล ๓ ประการ คือ
(๑) เป็นกระบวนการทางปัญญา คือ มีการใช้หลักฐานข้อเท็จจริงที่ผ่านการศึกษาวิเคราะห์สังเคราะห์อย่างดีจนเป็นความรู้ที่เรียกว่า เป็นการสร้างนโยบายบนฐานของความรู้ (knowledge – based policy formulation)
(๒) เป็นกระบวนการทางสังคม เนื่องจากนโยบายสาธารณะกระทบสังคมทั้งหมดอย่างรุนแรง ดังนั้นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย คือ สังคม ควรได้มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมเรียนรู้ ร่วมกำหนดนโยบาย โดยทำเป็นกระบวนการที่เปิดเผย โปร่งใส ทุกฝ่ายเข้าร่วมได้
(๓) เป็นกระบวนการทางศีลธรรม นโยบายสาธารณะที่ดีต้องเป็นไปเพื่อความถูกต้องดีงาม และเพื่อประโยชน์สุขของคนทั้งสังคม ไม่แฝงเร้นเพื่อประโยชน์เฉพาะตนหรือเฉพาะกลุ่ม
ดังนั้น เพื่อให้ชัดเจนขึ้นทุกท่านลองหยิบ “นโยบายรับจำนำข้าว” ของรัฐบาล มาวิเคราะห์ตามกรอบ “นโยบายสาธารณะที่ดี” ก็จะเข้าใจได้ชัดเจนขึ้น ผ่านเพียงคำถามง่าย ๆ ว่า
นโยบายนี้มีการใช้หลักฐานข้อเท็จจริงที่ผ่านการศึกษาวิเคราะห์อย่างดีแล้วหรือไม่ ?
นโยบายนี้ได้เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้เข้าไปมีส่วนร่วมเรียนรู้ ร่วมกำหนดนโยบาย หรือไม่ ?
นโยบายนี้มีเป้าหมายเพื่อความถูกต้องดีงาม เพื่อประโยชน์สุขของคนทั้งสังคม ไม่แฝงเร้นเพื่อประโยชน์เฉพาะตนหรือเฉพาะกลุ่ม จริงหรือไม่ ?
เพียงเท่านี้เราก็จะรู้จักและพอเข้าใจ “นโยบายสาธารณะที่มีชีวิต” โดยไม่ต้องอ่านหนังสือเป็นร้อยหน้าหรือต้องเข้าไปเรียนเรื่องนี้ในรั้วมหาวิทยาลัยเพียงเท่านั้นครับ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น